黃益平、劉曉春、王勛：提升金融監管效能的八點建議

　　意見領袖丨中國金融四十人論壇

　　據新華社，3月7日，十四屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于國務院機構改革方案的說明。

　　此次改革共十三項內容，其中六項直接涉及金融，包括：在銀保監會的基礎上組建國家金融監督管理總局；深化地方金融監管體制改革；證監會調整為國務院直屬機構，國家發改委的企業債券發行審核功能劃入證監會；統籌推進人民銀行分支機構改革；完善國有金融資本管理體制；加強金融管理部門工作人員統一規范管理等。

　　此番調整后，中國金融監管將形成“一行一總局一會一局”（人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會、外匯管理局）的架構。根據改革方案，國家金融監督管理總局將統一負責除證券業之外的金融業監管。值得注意的是，過去分散在“一行兩會”的金融消費者及投資者保護職能，此次均劃入國家金融監督管理總局。

　　這也意味著，此次改革將強化功能監管、行為監管，并逐步構建起中國特色的“雙峰”監管架構。

　　“雙峰”監管是指按照監管職能設立兩個監管機構，將審慎監管和行為監管分開。審慎監管負責維護金融體系和機構安全和穩健運行，行為監管負責公平交易，以保護金融消費者合法利益。澳大利亞和荷蘭是最早采用“雙峰”模式的兩個國家。

　　“金融監管模式多種多樣，也各有利弊，但實行‘雙峰模式’國家的金融體系更加穩健?！?022年4月發布的《2022·CF40中國金融改革報告》分報告《提高金融監管效能》建議，我國應借鑒“雙峰”監管模式的經驗，加強審慎監管與行為監管。同時，在機構監管模式中應重視功能監管對提升監管效能的作用。

　　深化地方金融監管體制改革也是此次機構改革的重點之一。根據方案，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

　　總體來看，此次地方金融監管體制改革一是加強了央地統籌協調，二是壓實“監管姓監”，剝離了地方金融監管機構的金融發展職能。圍繞這一改革邏輯，《2022·CF40中國金融改革報告》分報告《提高金融監管效能》也進行了深入闡釋，并提出針對性建議。

　　上述分報告課題負責人為CF40學術委員會主席、北京大學國家發展研究院副院長黃益平，課題組成員包括上海新金融研究院副院長劉曉春和北京大學國家發展研究院副研究員王勛。今天，我們將摘選這份報告對于提升金融監管效能的八點思考，供各位讀者參考。

　　2022年4月24日，《2022·CF40中國金融改革報告：金融促進高質量發展之路》發布。圖為黃益平發布分報告《提高金融監管效能》。

　　提升金融監管效能的政策建議

　　文 | 黃益平 劉曉春 王勛

　　2022.4

　　金融監管是金融機構必須遵守的一系列的規則與法律，以及對上述規則與法律執行情況的監測和保證得到落實的手段。提高金融監管的效能，防范和化解系統性金融危機，維護金融體系穩定是一項系統工程，應堅持順應市場、統籌政策、夯實監管、支持創新的原則。具體的政策建議如下：

　　第一，加快金融監管的立法和制度建設，明確監管目標與職責，合理區分監管與宏觀調控、監管與經濟發展、監管與金融行業發展。

　　中國的金融監管效能不高，既有“該管的沒管好”的問題，也有“不該管的管了不少”的現象。前者包括中小銀行和P2P的風險，后者則包括宏觀穩定與金融發展。金融監管的規則與法律尚未得到很好地執行與落實，金融穩定主要依靠政府兜底來維持，但這種做法難以長期持續。

　　提高金融監管的效能要從三個環節同時著手，一是明確監管政策目標，將金融活動全面納入監管；二是賦予監管部門必要的決策與執行權力；三是建立監管問責制度。

　　建議完善金融監管立法和制度建設，考慮在制定《金融穩定法》時，將監管部門支持金融部門發展的責任移交出去，并明確行為監管的標準與方法。監管政策的目標應該明確為保障公平競爭、保護金融消費者利益和維持金融穩定，以此提升經濟的長期競爭力，而宏觀經濟波動、金融行業發展或者資產價格水平變化等，都不應成為金融監管政策調整的理由。

　　監管需要配合宏觀調控的需要，但一般不宜因為臨時的宏觀調控而改變或調整監管政策，也不宜因為宏觀調控而改變監管政策的執行方式。如經濟下行時，對一些違規業務采取放松監管，而經濟過熱時，臨時以文件或會議形式要求限制或抑制個別業務，甚至對機構和人員進行處罰等。

　　金融機構需要支持國家產業發展戰略，如支持小微企業、三農、生態環保等，監管政策也要適當配合。但監管配合發展仍需堅守監管的初衷，不能放棄基本的金融安全要求。建議，凡是國家產業發展戰略明確要淘汰和抑制的行業和產業，應該制定明確的限制甚至禁止金融支持的政策；凡是符合國家產業發展戰略、需要重點發展的領域，一般應運用市場化引導性的政策，盡可能少用“三個不低于”一類的行政命令性的政策。

　　金融監管部門不應承擔相關金融行業發展責任。當金融監管部門承擔相關金融行業發展責任時，有時為了行業發展往往會放低監管要求，甚至放棄一些必要的監管。

　　第二，提高微觀審慎監管標準，加強對金融機構日常業務經營常規化、動態化監管。

　　目前監管部門對金融機構業務的監管是以指標監管和事后監管為主。指標監管是觀察金融機構監管指標的執行情況，一般是發現負面異常情況時進行檢查監督，這同時也是一種事后監管。事后監管，一種是在金融機構發生風險后進行檢查監督；一種是程序化的檢查。

　　一般來說，金融機構突破監管指標，說明風險已經積累了相當長的時間，此時監管介入，無法起到防范風險的作用。因此，需要對金融機構日常業務經營進行常規化、動態化的監管，這樣的監管，更多的是監管針對發現的異常情況與被監管機構進行及時的、專業的溝通。通過溝通，對機構的一些業務創新、業務變化有充分了解，對正常的業務創新和變化做到心中有數，對一些疑問與機構進行探討，對可能的風險及時加以制止。

　　以銀行業機構監管為例，在監管指標執行正常的情況下，觀察金融機構行業集中度、授信集中度的突然變化和大幅波動；信貸業務與債券投資業務的相互關系及異常波動；某類交易業務的突然大幅波動；資管業務、投行業務、同業業務的大額波動，資產投向的異常變化，與信貸業務的相互關系；各類資產、負債相互比例的突然大幅變化，表內表外業務比例的大幅變化；探討業務創新的模式、原理、做法、可能的風險及市場需求。通過對日常業務經營中的異常情況進行常態化監管，從而及時發現風險隱患，管理金融風險。

　　金融機構在執行監管指標時，會根據自身情況制定相對嚴于監管的指標，并自設一些管理指標。監管部門在監管時，應依據機構的指標體系進行詢問和監管，而不單是以不突破監管指標為合規依據。監管機構也應該不定期的走訪一些企業，以了解企業真實杠桿及多頭融資情況，并進而評估其對銀行及金融市場的潛在影響，同時也能更好的評估相關銀行經營的審慎性水平。

　　以香港的經驗為例，金管局當發現市場有新的金融業務模式、某機構某類業務突然發生較快增長、某機構對某類企業突然集中增加授信量、某機構某項業務集中度較高等情況時，會與相關機構進行交流，了解情況，探討內部風險管理機制等。此類溝通，不作為“檢查”。在金管局認為還沒有對相關問題完全明了前，會進行持續的溝通，一般不會斷然要求停辦業務。

　　第三，建立監管問責制度，加強監管政策的落地與執行，明確依法取締非法金融活動（無牌經營金融業務）的部門和程序。

　　一是應建立監管問責制度。在金融業務必須持牌經營、監管全覆蓋的原則下，如果由于監管缺失導致的金融風險，監管部門應承擔相應的責任，這樣才有可能改變監管不作為的問題。

　　二是監管政策應確保落地并嚴格執行。保證政策的嚴肅性、權威性和可預測性。只有監管政策必須被嚴格執行，對監管部門和監管人員追責才有可靠的依據。

　　三是監管政策應隨市場情況做出動態調整，且政策調整需要精細化。如果市場條件變化，原有的監管政策不再適應，或者過寬過嚴了，則需要調整現有監管政策或出臺新的政策。絕不能不調整政策，卻調整執行政策的寬嚴度。充分考慮不同監管政策調整對市場不同的影響程度。

　　比如，新政策的起始時間點的確定、存量業務整改與否及整改期的確定、按新政策追責時間點的確定等。以前為了新政策立竿見影，往往會要求立即執行、對存量業務立即整改。有些業務，相對市場傳染性有限，立即整改一般只影響個別機構、個別企業。但現在許多金融業務都有很強的市場風險傳染性，如：股票配資比例調整，如果規定新的比例要求從某個時點開始，存量業務到期自然結束，則對市場的沖擊就會非常溫和。

　　四是，建議進一步理清監管機構與被監管機構的關系，盡量在行政、人事、利益等方面做好分離，監管機構在規范監管的基礎上，為市場營造公平市場環境，切實保護金融消費者和投資者合法權益。

　　目前對于非法金融活動（無牌經營金融業務）有比較清晰的定義，但由哪個部門依照什么程序依法取締非法金融活動則沒有明確的規定。目前各監管機構在法定意義上，只有對持牌經營的金融機構進行監管的權力?，F實中，對于無牌經營的金融業務，即使有舉報和報案，只要未形成風險或群體事件，各相關機構多是到場勸阻。只有當出現風險或群體事件時，才會由政府出面，組織金融監管部門、工商、公安、地方金融監管局、法院等進行處置，并定性為非法經營進入法律程序。

　　因此，應盡快明確依法取締非法金融活動的牽頭部門和程序。建議由相關業務監管部門負責非法金融活動認定和依法取締的牽頭執法部門，進入程序后其他部門如工商、公安、法院完成相關法律程序。

　　第四，進一步完善“雙支柱”宏觀調控框架，明確宏觀審慎政策的職責邊界和權責劃分，不斷豐富宏觀審慎政策工具箱。

　　“雙支柱”框架是一個中國特色的政策創新，也是全球政策改革的方向，其重要起因是全球金融危機之前美聯儲寬松的貨幣政策造成了重大的金融風險。在“雙支柱”的框架下，貨幣政策專司幣值穩定之責，而宏觀審慎政策則負責金融穩定，兩者共同支持經濟與金融的穩定。為了保證貨幣與宏觀審慎政策決策機制之間既獨立又合作的關系，建議明確宏觀審慎監管的主要任務為監測與評估系統性金融風險，在此基礎上不斷豐富與完善宏觀審慎政策工具箱。

　　雖然中國已經初步建立了“雙支柱”調控框架，然而這個框架仍然處于起步階段。尚需在以下方面進一步豐富和完善：

　　一是要強化貨幣政策與宏觀審慎政策的協調配合。增強貨幣政策操作的規則性和透明度，推動貨幣政策由數量型向價格型調控為主轉變。針對房地產、債券市場和跨境資本流動等領域潛在風險，及時采取宏觀審慎政策措施，防范系統性風險。

　　二是建立完善的金融風險監測預警體系。重點加強對杠桿行為、債務及金融周期的監測，建立宏觀審慎壓力測試工具，逐步將重要的、有系統性影響的金融機構、金融市場和金融基礎設施納入宏觀審慎管理。

　　三是許多政策工具還具有較強的“行政性”。以跨境資本流動領域為例，一些政策工具非常接近資本項目管制措施，將來應該考慮引進一些類似于準備金、托賓稅和負債率等更加“市場化”的政策工具。與此同時，如果是為了維持金融穩定，也可以考慮繼續保留對一些容易形成大進大出的短期跨境資本流動的管制。

　　第五，統一地方金融監管的標準與政策，明確地方金融監管的權責匹配，加強中央與地方、地方各級之間的監管協調。

　　制定和執行全國統一的地方金融監管標準和政策。一是因為各地監管能力差異很大，許多地方金融監管局缺乏相應的監管能力；二是政策差異容易導致監管套利，隨著各地金融關聯度提高，這個問題變得更加突出；三是一些地方政府缺乏承擔地方金融風險全部責任的意愿和能力，中央政府仍然需要分擔相當的責任。

　　具體可考慮：

　　一是加強國家層面立法。建議在國家層面盡快出臺《地方金融監管法》。在堅持金融監管中央事權的基礎上，以立法形式規定地方金融監管機構的監管事項、責任、執法權力的法律依據，確保地方監管執法有據，為地方金融監管提供上位法支撐。

　　二是制定統一的經營規則和監管規則。目前小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等其他類型機構的經營規則和監管規則，已明確由銀保監會制定。應盡快明確區域性股權市場、轄區內投資公司、社會眾籌機構、地方各類交易所等機構的經營和監管規則，建議由證監會統一制定。進一步加強中央與地方，地方與地方之間在金融監管、風險處置、信息共享等方面的協作。

　　三是壓實地方政府責任，明確將發展職能從地方金融監管中分離出來。堅持金融的中央事權原則。目前地方金融監管一方面承擔著金融發展、動員金融機構支持當地經濟發展的任務，另一方面還承擔著維護金融穩定的任務。監管和穩定時常會讓位于行業發展。結果是類金融機構牌照發了很多，監管又跟不上，最后導致出現金融風險。

　　第六，以金融監管創新支持負責任的金融創新，利用數字技術為監管賦能；同時，大幅增加包括編制、經費與技術方面的金融監管資源的投入，提升監管能力。

　　實現金融創新和金融穩定之間的動態平衡，是全球監管機構面臨的難題。金融監管的主要目標在于通過審慎監管和行為監管，保持整個金融體系穩健運行，保護金融消費者合法權益，在此基礎上促進負責任的金融創新和金融服務實體經濟效率的提升，從而提高經濟的長期競爭力。監管與創新之間并不必然矛盾，在二者之間尋求適當的平衡，可以達到監管為創新創造適宜環境、創新為監管提供先進手段的相互促進的良性效果。

　　金融監管不應以金融效率和競爭力損失為代價。目前，我國在移動支付、互聯網銀行以及大科技平臺企業發展已經居于世界前列，并已產生全球影響力。平臺經濟和數字金融的平穩健康發展，對于實現經濟高質量發展、支持人民幣國際化以及提升我國金融國際影響力均能發揮積極作用。因此，監管機構應該站在維護金融安全、提升我國經濟的國際競爭力和影響力的高度，支持負責任的創新，防止監管處理過頭，監管好平臺經濟與數字金融。

　　金融與技術的融合，是金融發展的趨勢，也在長期內極大提高了金融效率，推動了金融和經濟不斷進步。監管機構應堅持“技術中性”。金融監管應及時動態調整，將金融業務與數字技術快速融合過程中可能會產生風險的新服務、新活動、新產品及時納入監管。著手研究提升數據質量，構建有穿透力的監管信息系統。借鑒“監管沙盒”的做法，在將市場機構與金融科技相關的新產品和新業務的風險控制在一定范圍的基礎上，鼓勵金融機構開展提高金融效率、增加金融有效供給的創新。同時，積極利用數字技術提升監管效率。如針對復雜的關聯交易和多層嵌套的金融產品，可考慮采用區塊鏈保證交易數據可靠的技術特征，監測交易資金的去向和底層資產質量，提高監管有效性。

　　過去四十幾年來，中國的金融業從一家機構開始，已經形成了規模龐大、機構眾多、產品復雜的完整的金融體系，目前金融發展還在加速。這對金融監管能力的持續提升提出了更高的要求。在數字技術與金融業務快速融合的過程中，金融創新不斷提速，金融規?？焖贁U張，金融產品復雜程度不斷提高。目前中央和地方的金融監管機構，在人員編制、業務經費、技術能力等各方面，都難以對新機構、新業務以及新產品進行適時有效的監管。因此，有必要在人員編制、業務經費和技術水平等各方面加大資源投入。

　　第七，央行、監管與財政應共同構建國家金融安全網，設立金融風險處置基金，同時更多地依靠市場方式取代政府的隱性擔保，防范與化解系統性金融風險。

　　構建與完善國家金融安全網是建設現代金融體系的重要舉措。過去國家金融安全網的核心是由國家信用支持的隱性擔保。隨著金融市場化與開放度的不斷提高，這套安全網很容易造成新的不穩定，政府什么時候出手、承擔多少責任、機構與投資者會遭受多少損失，這些都是不確定的。同時，這套以隱性擔保為特征的安全網給地方政府、市場及市場主體留出了與中央政府博弈的空間。而這樣的博弈，往往又放大了金融風險，增加監管成本和隱性擔保成本。

　　一個完整的國家金融安全網應該包括如下五方面內容：一是微觀審慎與行為監管確保個體層面的穩定與公平；二是宏觀審慎管理緩解甚至避免系統性風險的積累；三是央行發揮最終貸款人的功能、確保市場流動性的充裕；四是市場化的機制，如存款保險制度處置風險；目前，存款保險制度的資金嚴重不足，很難真正承擔起處置銀行風險事件的責任。存款保險機構要積極作為，一方面要實行差別化的費率，籌集更多的保險資金；另一方面也要積極參與對銀行的監管；五是央行與財政相互配合，以應對系統性金融風險。

　　可以預期的是，如果發生金融風險，責任主要還是會落在央行與財政的肩上。央行應隨時準備調整貨幣政策，為市場與機構提供充足的流動性，保證金融體系的正常運行。但如果地方債務狀況惡化、銀行不良率上升甚至資本外流壓力上升，不應采取由央行獨立支撐的做法。政府可考慮用財政資金設立一個“金融風險處置基金”，在出現可能引發系統性金融風險的資本金短缺時維持局面。更重要的是，該基金的設置有助于提升機構與市場對未來的信心。有了信心，也許最終并不真正需要動用大量的資金穩定金融。

　　第八，在機構監管模式中應重視功能監管對提升監管效能的作用；借鑒“雙峰”監管模式的經驗，加強審慎監管與行為監管。

　　在持續的競爭和創新中，金融機構提供金融產品的種類和服務的范圍在不斷變化，金融機構與市場之間的邊界也逐漸開始交叉，傳統的機構監管者就會面臨監管重疊和監管空白并存的尷尬局面。功能監管的含義是，只要不同類型的金融機構開展相同性質的金融業務，均面臨相同的監管標準和監管主體，這樣不但會有效減少監管缺失，還有利于促進市場公平和良性競爭。

　　金融監管模式多種多樣，也各有利弊。但課題組的研究表明，實行“雙峰模式”國家的金融體系更加穩健。審慎監管的職能如“醫生”，重點在于審查金融機構運行是否健康穩??；而行為監管的職能如“警察”，重點在于規范金融機構的行為，糾正金融機構的不當與違規行為，并對違法違規行為給予嚴厲處罰，從而保護金融投資者和消費者的合法權益。審慎監管與行為監管應在相互配合的基礎上各司其職，保證金融機構既健康運行，又行為得當，從而提升整個金融監管體系的穩定性。

　　因此，長期內，審慎監管和行為監管適當分設的“雙峰”監管架構，可作為中國金融監管構建的改革方向。短期內，建議在金融委的框架內設立行為監管的監督協調機制，以加強金融消費者保護在當前監管體系中的重要性。

　　中長期內，建議借鑒“雙峰模式”的經驗，將“一行兩會”內部已經建立的金融消費者保護部門進行整合，建立國家金融行為監管局，與央行的宏觀審慎管理和“兩會”的微觀審慎監管建立相對分立的監管體系，從而形成金融委統一領導下的準“雙峰”的金融監管框架：金融委負責加強政策溝通協調，實現信息、數據共享；人民銀行負責制定和執行貨幣政策，并對整個金融體系實施宏觀審慎監管；銀保監會和證監會以金融業務為基礎實施微觀審慎監管，維護這些金融機構的安全和穩健運營；金融行為監管局負責金融機構的行為監管，在加強對金融機構交叉性金融產品和服務的信息披露、產品定價及產品出售等行為監管的基礎上，改善消費者金融基礎知識普及、改善消費者對金融產品和金融交易的理解，并更多發揮市場機制作用，提高金融消費者風險承擔意識和能力。

　　《金融促進高質量發展之路

　　——CF40中國金融改革報告》

　　張曉慧 黃益平 王毅 朱雋 張斌 著

　　中信出版集團

　　2022年11月

　　作者簡介

　　張曉慧

　　中國金融四十人論壇資深研究員。1999-2000年在美國斯坦福大學做訪問學者。長期在中國人民銀行工作，曾任中國人民銀行行長助理，中國人民銀行貨幣政策委員會委員，中國人民銀行貨幣政策司司長、金融市場司司長，駐國際貨幣基金組織中國執行董事高級顧問，中國人民銀行駐美洲代表處首席代表等。長期從事宏觀經濟、貨幣政策、金融改革、人民幣國際化、利率、匯率等問題的研究。

　　黃益平

　　北京大學國家發展研究院金光金融學與經濟學講席教授、副院長，北京大學數字金融研究中心主任。主要研究領域為宏觀政策與金融改革。曾任中國人民銀行貨幣政策委員會委員。兼任中國互聯網金融協會金融科技發展與研究專業委員會主任委員，中國金融四十人論壇學術委員會主席、成員，中國經濟50人論壇成員。

　　王毅

　　經濟學博士，研究員，中國光大集團股份公司副總經理。中國金融四十人論壇成員。曾先后供職于中國人民銀行調查統計司、財政部金融司。

　　朱雋

　　現任絲路基金有限責任公司董事長，中國金融四十人論壇學術委員，曾任中國人民銀行國際司司長。畢業于北京大學，獲經濟學學士、碩士學位。1993年加入中國人民銀行，先后任職于政策研究室、辦公廳和國際司。長期從事金融業開放、全球經濟金融治理、國際金融合作與規則制定、國際經濟金融研究等相關工作。2003年9月至2005年12月擔任國際清算銀行經濟學家。

　　張斌

　　經濟學博士，中國社會科學院世界經濟與政治研究所副所長，中國金融四十人論壇資深研究員。研究領域是中國和全球宏觀經濟，重點研究的問題包括中國經濟結構轉型、中國宏觀經濟和金融市場波動、人民幣匯率和外匯管理政策、全球宏觀經濟等。曾獲浦山世界經濟學優秀論文獎，享受國務院政府特殊津貼，入選國家百千萬人才工程。

　　內容簡介

　　經濟與金融共榮共生，金融高質量發展是實現經濟高質量發展的重要助力。本書旨在為現階段我國金融業面臨的部分核心問題提供有針對性的政策建議，以期助推金融改革發展，并最終促進經濟高質量發展。

　　本書為“2022·CF40中國金融改革報告”項目成果。本項目由中國金融四十人研究院立項，包括五個部分，分別就金融支持科技創新、提高金融監管效能、制定金融穩定促進法、資本項目開放和貨幣國際化的國際經驗教訓，以及構建房地產新模式開展了相關研究并提出政策建議。綜合來看，本書提出了現階段金融支持科創的改革核心思路，總結了我國金融監管目前存在的主要問題并有針對性地提出八條建議，提出了金融穩定立法的目標定位和關鍵要素，梳理了我國下一階段資本項目開放應抓緊推動的幾項關鍵工作，設計了面向新市民的都市圈建設方案，并制定了穩定房地產發展的債務化解方案。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經濟金融領域的政策研究。)